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2015年，是“十二五”规划实施的最后一年，也是紧锣密鼓地讨论和制定“十三五”规划的一年。不管是独立成章还是与其他民生保障的内容合并，“老年服务”或“老年产业”恐怕仍是“十三五”规划中必不可少的内容。

近年来，民办养老机构的队伍一直在发展壮大，并逐渐为社会公众所接受。但养老服务产业在发展过程中也受到来自政府和资本等的“负能量”的干扰。因此，“十三五”时期，为促进养老产业的健康发展，需注意以下几个方面的问题。

其一，养老机构应有自我生存、自我发展的生命力，毋须把发展的希望完全寄托于政府补贴。根据多年的研究，只要经营得当，一个有50张床位的养老机构，就能做到自负盈亏;200?400张床位的规模，能获得5%—8%的利润;一些出类拔萃的，利润率能达到12%。在经济新常态下，只要能在几十年中稳定地保持这样的利润水平，就会吸引大量投资者进入这一行业。

因此，政府不应再投入大量资金兴办事业性质的养老机构了。因为这样的养老机构有政府财政补贴，收费低、设施好，入住的老人无形中获得了一种特权，所以大多人满为患。有些地方，这样的养老机构只面向有权有势的特殊人群，竟成了滋生腐败的温床。

老年服务要走向市场化，政府就要逐渐减少并最终停止对政府兴办养老机构的财政补贴，转而支持民办养老机构的发展，促使政府办的养老机构也真正参与到市场竞争中，以优质的服务吸引有需要的老人入住，同时赢取合理的利润。

其二，养老机构的规模不应过大，否则经营的难度将与床位数成正比。现在有些地方，动辄有成千上万床位的机构出现，这一方面是源于政绩冲动，养老服务的政绩考核一直被“床位数”这个指标所左右;另一方面是因为资本(譬如国有企业、金融企业和房地产商)的介入后一味“做大”，表面上是为贪大求洋，实则是为抢占地皮。这些都违背了养老服务的客观规律。

实际上，发达国家也经历过兴办大型养老机构的过程，但效率和效果皆不佳。如今，国际上产业发展的取向出现了多样化、个性化的特点，尤其像老年服务这样人对人的服务产业，适度小型化趋势非常明显。当前，老年服务产业以100-200人规模的养老机构最为流行。

其三，要将老年服务从潜在需求，变成有支付能力支持的有效需求。当下，中国老人和发达国家老人最大的不同就在于支付能力。发达国家如今的老人是经历了战后资本主义发展黄金时期的那一代人，财富积累相对比较充裕。而中国的老人基本上是中低收入群体。

2015年，我国城镇企业退休人员的基本养老金经过“十一连调”后，平均水平在2200元左右。一般来讲，中国收入分配常常是65%?70%的人在平均线以下，也即在近8000万的企业退休人员中，有5200万?5600万人的养老金不足2200元。更有数以亿计“城乡居民”的基本养老金，刚从每月55元调整到70元。

也正因如此，我国养老服务潜在需求无法转化为有效需求，这导致养老“怪圈”的出现：一方面，我们声称对老年人提供服务照护需要700万张床位，但目前只有494万张，差距较大;另一方面，2013年，全国各类养老服务机构仅收养老年人307万人，床位利用率是62%，空置率达到38%，民办养老机构的床位空置率更是高达40%?50%。

在老年服务领域，“十二五”规划留下的最重要遗产就是“居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为支撑”的养老服务体系框架。但是，当下流行的“90—6—4”或“90—7—3”(老人居家养老的占90%，社区养老的占6%或7%，机构养老的占4%或3%)的说法存在缺陷。

目前中国的2亿老龄人口中，有4000万是失能老人，其中有1000万是完全失能老人。如果从需要出发制定规划，应该是“80—15—5”，即80%健康或轻微失能的老人，可以居家养老，15%部分失能的老人可以社区养老，而5%的完全失能的老人最好是机构养老。

为促进养老服务的健康发展，制定“十三五”规划一定要接地气。首当其冲的是要解决5%的完全失能老人的问题。其实对这部分老人进行长期护理所需的资金是有限(有研究表明平均为44个月)且稳定的。具体的成本，按照现在中等水平的养老服务机构成本核算(不含医药费)，一线城市大概需要5000元左右，二、三线城市大概要3000元上下。

因此，对有一定支付能力的人，完全可以考虑以社会保险或者市场化的保险的方式来筹措这些资金。对没有支付能力或支付能力不足的人，政府应该承担起相应的责任，可以给参加保险的中等收入群体适当的补贴和税收优惠。对低收入群体可采取直接补贴老人或帮助老人购买服务的方式来满足其需求。

对15%的部分失能老人，可在街道乡镇、城乡社区建立老年日间照护中心，为老人提供日托服务。这些照护中心可以和街道乡镇、城乡社区的老年活动中心、老年健康服务中心办在一起，也可延伸到家庭，为居家老人提供必要的服务。此外，这些照料中心的规模一般应有20?50个床位，具体视有需要的老人的数量而定。

对80%健康和轻微失能的老人，主要应该在社会服务和社区服务支持下，采取居家养老的方式。可以考虑以居家养老津贴的方式，将照护家中的老人也看成一种社会劳动，给予一定的补贴，促使一部分中年以上的劳动力人口，包括“年轻老人”，担负起照护家中的“老老人”的重任。

这也许是一种投入最少，效益最大的政策选择。实际上，这也是当前国际上正在兴起的一种趋势，源于北欧国家，后扩散到欧洲，目前在东亚地区，如日本、韩国、新加坡、台湾和香港，都已实行或正在考虑实行类似的政策。

另外，“十二五”规划强调了老年服务的“社会化”，“十三五”规划则更应重视老年服务的“专业化”问题。当老人生活不能自理时，帮助其吃饭、洗澡等日常琐事，就都成了一门专业技术。并不是有场地设备，再加上几个工作人员，就能提供合格的老年服务。尤其在社区层面，光靠街道、居委会是难以提供专业服务的。再说，从1980年代中期就开始倡导社区服务，但迄今为止，除了做成了一些“窗口”，哪个城市有居民真正能普遍享用的社区服务?

因此，应该让专业的老年服务机构向基层延伸，向社区辐射。社区日间照料中心可以由专业机构连锁经营，然后以此为依托，再延伸到居民家庭，为居家老人服务。如果采用居家养老津贴的方式，还应该在基层社区建立相应的社会工作机构，对被照护老人的状况进行评估，并对实施照护的家人定期进行必要的专业技术培训。